Diskursus mengenai amandemen kelima Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, yang kini kembali diperbicangkan adalah sebuah keniscayaan. Tentu, tolak ukurnya adalah pada masa reformasi tahun 1998.
Namun sebelum jauh untuk membahas mengenai perbincangan tersebut. Terlebih dahulu penulis ingin mengkofirmasi bahwa tulisan ini lahir dan berangkat dari hasil diskusi rutin di warkop jauh sebelum wacana amandemen kelima terhadap UUD 1945 ini kembali bergulir.
Adalah Guru diskusi penulis sekaligus partner bertukar gagasan, Kakanda Fais Yonas Bo’a. Beliau merupakan salah satu akademikus sekaligus penggiat ketatanegaraan yang bersikukuh agar UUD 1945 perlu dilakukan, apa yang kita kenal dengan amandemen.
Gagasan itu juga beliau tuangkan dalam karyanya berjudul “UUD 1945 MPR DAN KENISCAYAAN AMANDEMEN” (Terkait Kewenangan Konstitutif MPR Dan Kebutuhan Amandemen Kelima UUD 1945).
Menjadi kebanggaan luar biasa bagi penulis, tak lupa penulis juga mengucapkan rasa terimaksih kepada beliau, karena telah berbagi pengetahuan dengan beragam argumentasi yang dibangun. Oleh sebab itu, patut kiranya dengan pengetahuan yang ada, sudah seharusnya bagi penulis juga sedikit banyaknya memberikan gagasan seputar amandemen kelima, sebagai bentuk kontribusi terhadap bangsa dan negara.
Tak dapat dipungkiri bahwa gagasan yang dituangkan dalam tulisan ini, tidak terlepas dari hasil diskusi dan juga refleksi atas sumbangsi pemikiran beliau. Untuk mencoba menggugah kembali nalar ketatanegaraan mengenai wacana amandemen UUD 1945 dengan mengkontekskan pada maksud dan tujuan amandemen yang diperbincangkan saat ini, yang lebih berporos pada masa jabatan presiden (kumparan.com).
Sekilas Tentang Sengkarut Hasil Amandemen UUD 1945
Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 merupakan konstitusi tertulis dan tertinggi kedudukannya secara hierarkis dalam bernegara (the spreme law of the land). Alasan keberadaannya yang supreme adalah suatu konsekuensi logis dari statusnya sebagai hasil kesepakatan tertinggi seluruh rakyat, atau dalam perspektif K.C. Wheare sebagai resultante.
Undang-Undang Dasar juga mempunyai makna intrinsik yang bergantung pada ruang dan waktu. Oleh sebab itu, penyempurnaan atas dirinya merupakan sebuah keniscayaan. “UUD hanyalah produk manusia bukan produk Tuhan”.
Pada hakikatnya, dalam suatu Undang-Undang Dasar (UUD 1945) memuat tiga hal pokok, yaitu:
Pertama, pengaturan mengenai hubungan anatara negara dan warganegara yang diwujudkan dalam pengaturan mengenai hak dan kewajiban, HAM, hingga pada kesejahteraan sosial. Kedua, pengaturan mengenai keorganisasian negara yang terpartikan dalam system kelembagaan negara dan system kekuasaaan negara. Ketiga, pengaturan mengenai system penyelenggaraan peradilan yang merdeka dan tidak memihak dalam mengupayakan keadilan.
Dari ketiga hal pokok diatas yang terkandung dalam UUD 1945, sudah menjadi kebutuhan untuk dipenuhi. Alhasil, muatan pengaturannya telah diubah secara radikal melalui amandemen empat kali tahapan berturut-turut 1999, 2000, 2001, 2002.
Selain itu hal yang mendasari untuk melakukan amandemen adalah agar terselenggaranya dengan baik dan tegas system pemerintahan yang demokratis, sesuai dengan kebutuhan dan dinamika zaman. Tentu, tidak semua hasil amandemen yang dilakukan terlaksana dengan baik. Akan tetapi, ada juga nilai minusnya. Sebut saja permasalahan mengenai system presidensial yang tidak menentu, system lembaga perwakilan yang masih lemah, sistem kamar perwakilan yang carut marut, hingga pada system kebijakan pemerintahan yang tidak orientatif.
Keberhasilan amandemen juga sebagai bukti bahwa, UUD 1945 bukanlah suatu entitas norma yang kaku. Melainkan, membuka diri terhadap perkembangan zaman, meskipun pencapain itu membutuhkan perjuangan yang begitu rumit.
Dengan demikian bahwa, pada dasarnya UUD 1945 senatiasa berubah sesuai tuntutan zaman dan kebutuhan masyarakat. Apalagi hasil amandemen yang lalu telah memberi dampak tertentu bagi realitas kehidupan bernegara, berupa dampak baik maupun buruknya. Baik-buruk dampak tersebut tercium aromanya dengan melihat dan menganalisis realiats kehidupan sosial, pun keberlangsungan kehidupan ketatanegaraan.
Kedua barometer, yakni dampak baik dan buruk UUD 1945 hasil amandemen, saat ini menjadi perhatian yang cukup serius dari pelbagai kalangan. Terlebih pada persoalan dampak buruknya UUD 1945 hasil amandemen. Persoalan yang paling menonjol adalah seperti sudah dipaparkan sebelumnya menegenai sistem lembaga perwakilan, juga sistem perwakilan kamar yang carut marut.
Lihat saja keberadaan Majelis Permusyawaratan Perwakilan (MPR) dan sostem pemerintahan yang tidak menemukan bentuk ideal bagi negara Indonosia. Meskipun hasil amandemen itu bermaksud memperkuat sistem presidensial, namun pada kenyataan pengaturan dan perwujutannya tidak menunjukan demikian.
Selain itu, problematika juga terjadi pada keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) mengenai kedudukan dan kewenangan yang diberikan setengah hati, ibarat “anak kandung yang ditirikan”. Begitu juga pada tataran pembagunan nasional, hasil amandemen telah membuktikan kekeliruan dengan menghapus Garis Besar Haluan Neagara (GBHN), yang merupakan acuan bagi sistem pembangunan nasional guna memajukan kesejahteraan umum dan keadialn social bagi seluruh rakyat Indonesia.
Terkait Sistem Presidensial
Kenyataan hasil amandemen bahwa secara formal, sistem presidensial memang sudah terpenuhi. Dalam artian, bahwa presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Jika adanya mosi tidak percaya (distruch) parlemen terhadap presiden, presiden memiliki hak prerogative dan adanya sistem berkuasa secara berkala atau periodik.
Akan tetapi, dalam pelaksanaan implementasinya kerap tidak mencerminkan sistem presisdensial, karena yang terjadi adalah praktik quasy presidensial, yaitu sistem campuran presidensial dan parlementer.
Disisi lain, penerapan sistem presidensial setelah amandemen masa reformasi terkesan antinomis. Dalam artian dengan adanya sistem multipartai yang merupakan corak budaya sistem parlementer. Kenyataannya serba “compang camping alias tambal sulam” hasil amandemen menunjukan bahwa, dalam bernegara dengan sistem dan segala pengaturan yang ada merupakan hasil “copy paste” ala barat.
Walaupun tidak semuanya, namun pada faktanya kerancuan yang terjadi pada penguatan sistem prsidensial memberi bukti terhadap kehilangan jati diri sebagai bangsa yang besar. Dalam Bahasa lugasnya, “bangsa seperti tidak mempunyai jenis kelamin yang jelas”.
Harus diakui, corak kerancuan ini adalah dampak buruk akibat dominasi Dewan Perwakila Rakyat (DPR) setelah amandemen. Santak, konfigurasi parlementer sentris semakin kuat mendapatkan tempatnya. DPR terlihat mempunyai power yang lebih dari pada presiden.
Sebagaimana kita tahu bahwa dalam parktik sistem presidensial, terkenal dengan hak veto seorang presiden dalam menentukan kebijakan, khususnya dalam hal pembahasan anggaran negara. sehingga jelas dan tegas, tidak ada yang namanya, jikalau DPR tidak menyetujui Rancangan Anggaran Pembelanjaan Negara (RAPBN), maka harus memakai anggaran sebelumnya.
Tak hanya sampai disitu, bukti kegemukan partai politik dalam sistem presidensial pasca amandemen, tidak jauh beda dengan rentetan perjalanan sejarah pada masa sistem parlementer. Hanya saja, di era sebelumnya memiliki Perdana Menteri (PM). Akan tetapi, rasa-rasanya DPR seperti PM dan presiden kembali menjadi simblois saja. Semakin banyaknya partai politik dalam negara dengan system presidensial, akan sama dengan yang dibahasakan oleh Fais Yonas Bo’a sebagai “calo kebijakan”. Karena, akan ada banyak kepentingan yang harus diakomodir dalam mengambil sebuah keputusan dan kebijakan.
Budaya memperkuat sistem presidensial semacam ini, memperkuat argument “copy paste” seperti yang dijelaskan penulis sebelumnya. Bahkan, kecanduan ingin terus mencoba-coba sistem dari berbagai negara lain dengan penerapan setengah hati yang berujung pada prinsip “cari aman”. Hal menarik yang dapat diamati dari sistem presidensial adalah hak veto presiden, seperti “daya tawar kekuasaan” presiden dalam sistem prsidensialisme.
Persoalan Terkait Lembaga DPD
Semakin terkuak setelah hasil amandemen yang lalu, dengan terjadi praktik saling mensubordinasi anatara DPR dan DPD. Kedua Lembaga tersebut merupakan Lembaga Perwakilan, sekaligus masuk dalam rahim legislatif secara status kelembagaan. Terdapat ketidaksinkronan dalam praktik kewenangan antar kedua lembaga tersebut. Bahkan, DPD cenderung tidak memiliki kewenangan legislatif karena hanya berwenang mengususlkan. Dengan demikian, apabila Lembaga Perwakilan ini mengalami persoalan didalamnya, itu sama halnya dengan mengingkari penisbihan legislatif sebagai representasi rakyat yang paling nyata.
Sebab-musabab demikianlah yang harus dipertimbangkan, untuk mengatut ulang kedudukan dan kewenangn lembaga DPD sebagai lembaga murni dari rahim legislatif, juga merupakan representasi dari daerah harus diperkuat keberadaanya, yaitu dengan memberikan kewenangannya yang utuh, sebagai identitas Lembaga Perwakilan demi kelancaran roda pemerintahan negara.
Penguatan atas keberadaan DPD juga menunjang sistem kekuasaan negara dalam UUD 1945, yang menganut pemisahan kekuasaan dengan prinsip check and balances.
Terkait Sistem Kamar Perwakilan
Setelah melakukan amandemen selama empat tahap, eksistensi Majelis Permusyawaratan Perwakilan (MPR) mengalami ke-ambigu-an. Di satu sisi, dianggap sebagai sesi bersama DPR dan DPD. Di sisi lain, sebagai Lembaga independent yang memiliki struktur keorganisasian bersifat mandiri dan permanen. Komposisi MPR semacam ini, mendukung anggapan system bicameral pada Lembaga perwakilan.
Pada suatu sisi MPR sebagai lembaga tersendiri, dengan struktur organisasi serta sifat lembaga yang permanen dan idependen, MPR sekaligus menjadi salah satu kamar perwakilan. Sehingga, sistem kamar perwakilan menjadi tricameral. Di sisi kedua, keberadaan MPR yang ambiguitas akan menjadi salah satu rujukan utama, agar sesegera mungkin dilakukan pembenahan kelembagaan MPR sebagai sistem kamar perwakilan melalui amandemen kelima.
Masih banyak lagi persoalan terkait dengan sitem kamar perwakilan. Namun, penulis hanya memberikan gambaran umum problem yang nyata terlihat dalam status kelembagaan dan pada tataran praktik yang termaktub didalam muatan pengaturan UUD 1945.
Paradoks dihapuskannya GBHN
Konsepsi dasar tentang haluan negara sudah dipraktikkan sejak era pemerintahan Soekarno bersamaan dengan diterapkannya demokrasi terpimpin versi Soekarno melalui dekrit presiden 5 juli 1959.
GBHN kemudian mendapatkan legitimasi konstitusionalnya melalui TAP MPRS No. 1/MPRS/1960 tentang Manifesto Politik Republik Indonesia sebagai Garis Besar Dari pada Haluan Negara, dengan penegasan bahwa dalam peyelenggaraan negara dan pemerintahan, lembaga-lembaga negara dibawah MPR harus merujuk pada GBHN sebagai pedoman atau rujukan.
Eksistensi GBHN bertahan selama era Soekarno dan di era Soeharto, bahkan di masa Soeharto implementasi GBHN benar-benar menjadi realitas yang konkrit dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Difase berikutnya, justru terjadi penghapusan terhadap GBHN yang dilandasi dengan alasan-alasan yang tidak logis, yaitu tidak membutuhkan GBHN karena telah terbukti efektif dalam keberlangsungan penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Logika pincang yang dibangun ini, kemudian di perdebatkan kembali untuk dimasukan melalui amandemen kelima.
Terlihat ada semacam paradoks nalar ketatanegaraan kita untuk menjadikan bangsa yang kedepannya lebih baik. Oleh karena itu, sebagai sebuah keniscayaan, amandemen patut kiranya di lakukan pengaturan ulang terkait muatan-muatan dalam UUD 1945 hasil amandemen sebelumnnya menggunakan jalur konstitusional.
Simpul Dan Saran
Dari berbagai persoalan yang ada dalam muatan pengaturan UUD 1945 hasil amandemen, sudah menjadi suatu kewajiban bagi MPR untuk kembali dipertimbangkan dan melaksanakan kewenangan amandemen UUD 1945 yang tertuang dalam pasal 3 ayat (1). Keniscayaan akan amandemen inipun, tentu dilandasi dengan tekad dan keyakinan berdasarkan kesadaran dan kepekaan MPR terhadap kebutuhan masyarakat dan dinamikan zaman.
Selain itu, dibutuhkan ketelitian dalam membuat peraturan, agar segenap muatan pengaturan dalam UUD 1945 tidak akan menimbulkan kerancuan dan multitafsir. Memang harus diakui, bahwa persoalan mengenai prosedur perubahan terhadap UUD 1945 yang tercantum dalam pasal 37 terbilang rigid. Tentu sulit dan kita akan terjebak pada rasa takut untuk melakukan amandemen. Padahal, kita tahu bahwa hal demikian merupakan kewenangan yang fundamental bagi MPR untuk berani melakukan tugas tersebut.
Sebagaimana kita semua tahu bahwa UUD sebagai konstitusi tertulis ditentukan oleh ruang dan waktu pemberlakuannya. Hal demikian mengandung makna yang lugas bahwa UUD berlaku sesuai dengan prinsip relevansi.
Begitu pula dalam konteks UUD NRI 1945, apabila tidak lagi memenuhi prinsip relevansi dalam keberdayaannya, harus segera dilakukan penyempurnaan. MPR harus berani mengambil sikap tegas terhadap tuntutan relevansi UUD 1945, sesuai perkembangan masyarakat dan dinamika zaman.
Pada sesi akhir ini, penulis bersepakat untuk dilakukan amandemen kelima. Karena dengan berbagai argumentasi yang dibangun sebelumnya. Tetapi, bukan berarti dukungan melakukan amandemen UUD NRI 1945 bertujuan untuk sepakat bahwa, poros amandemen semata-mata untuk masa jabatan presiden 3 (tiga) periode. Suatu hal yang konyol, jika amandemen dilakukan hanya karena pertimbangan untuk masa jabatan.
Sesuai judul tulisan diatas, tentu perhatian penulis jelas lebih kepada penguatan terhadap pengaturan baik system maupun kelembagaan membangun alam demokrasi dan memelihara praktik pemerintahan yang demokratis.
Penulis, Syahfuad Nur Rahmat
Mahasisha Hukum Univ. Janabadra
Wadirec LKBHMI Cab. Yogyakarta
Pendiri Constitutional Law Study (CLS) sekaligus wakil direktur CLS
